（一）部门协调机制不畅，政策碎片化制约制度效能

我国养老金融涉及人社、财政、税务、金融监管、证监、发改等多个部门，多头管理格局下缺乏主导机构进行宏观统筹，至今尚未建立完整的养老金融官方统计标准体系，也未形成覆盖养老金融产品风险偏好、财富积累、收入现金流等特征的综合性数据库。部门间沟通成本高企，“医养结合”分属卫健、民政、人社等不同部门，多头管理易产生监管漏洞，引发“骗保”“套保”等行为。在账户体系层面，养老金第二、第三支柱账户彼此独立、互不连通，与国际通行做法形成鲜明反差—美国养老金第三支柱个人养老金约95%的资产来自第二支柱转账。我国个人养老金制度自2022年试点启动，2024年完成全国推广。截至2025年末，全国建立企业年金计划的企业17.79万家、参加职工3343万人，积累基金规模4.21万亿元。企业年金覆盖约7%城镇职工，中小企业参与率仅约2%。第二支柱未被赋予投资选择权，资金投向、管理人等受到严格限制，养老金融产品信息平台的信息共享问题尚未解决。企业年金监管层面，人社部管资格准入、金融监管总局和证监会管机构投资运作，标准不统一、穿透监管不足，存在监管套利空间。

（二）投资渠道狭窄，资产配置效能难以充分发挥

我国养老金融产品同质化明显，账户资金管理受限，保值增值渠道单一。企业年金组合权益投资比例不得高于组合资产净值的30%，而美国等发达国家通过共同基金资产配比可达44%、通过证券公司等可达47%。国际前七大养老金融国家境外股票配置比例可达三分之二，我国尚无类似配套政策。投资渠道相对单一直接制约了个性化金融产品的设计能力，专业投顾、财富管理、投资管理、跨境配置、资产托管等业务难以发挥产业链集群优势。2025年企业年金当年加权平均收益率达到6.69%，近三年累计收益率12.94%，但长期投资与短期考核错配问题突出，管理人仍以年度、季度收益排名为主要考核依据，频繁调仓、追逐热点，违背年金30至40年跨周期复利逻辑。产品同质化、费率偏高问题制约普惠覆盖—单一计划占比近90%，集合计划供给不足，受托管理费、托管费、投资管理费合计达0.8%至1.4%，压缩长期净收益。

（三）产业属性定位模糊，民非和事业属性制约融资发展

我国养老服务虽进行了产业化探索，但仍面临“事业性”与“产业性”的艰难选择。养老服务和养老金融需要社会托底“保基本”，要求养老服务机构具有“事业”或“公益”属性。调研显示，养老机构中企业属性占比不超过10%。民办非企业（民非）组织不具备产业利润和分红特征，金融部门受制于融资监管和风险管控要求，很难给予贷款支持。尽管已开设“绿色通道”，但民非属性及其资产和财务会计制度差异，使其很难通过外源融资实现跨越式发展。2025年，九部门印发《服务业经营主体贷款贴息政策实施方案》，明确民办非企业法人的养老服务机构同等享受贷款贴息政策，单户享受贴息的贷款规模最高100万元。但贴息期限不超过1年、年贴息比例仅1个百分点，与养老服务机构的长期融资需求仍不匹配。交通银行上海市分行虽创新推出“养老e贷”产品，为金悦养老院提供200万元授信支持，但此类创新仍属个案，尚未形成规模化、可复制的融资模式。

（四）养老服务产品针对性不强，问题导向较弱

一是长期护理保险方面，截至2025年底，长护险试点地区从2016年启动之初的15个拓展至92个，覆盖3.08亿参保人，基金累计支出超1000亿元，累计惠及超330万失能人员。但长护险目标对象为70岁以下老人，实际主要服务对象是75岁以上老人，产品设计与实际需求存在错位。二是“以房养老”方面，幸福人寿2015年推出国内首款反向抵押养老保险产品“幸福房来宝”，截至2025年累计发放养老金超1.2亿元，覆盖北京、上海等十座城市。但截至2025年8月底，相关业务累计仅为149户家庭、218名老人提供保障。以房养老面临居住权问题、房屋继承权、解押后过户的债权变现风险、公证遗嘱效力及现金流等一系列制度性障碍，以房养老信托结构因规模效应不显著、成本高企而参与度不足。三是个人养老金账户方面，截至2025年6月15日，开户人数突破1.5亿户，累计缴费规模超1000亿元。但实际缴费账户仅占开户数的22%，超过四分之三账户处于“空转”状态。实际平均缴存金额仅占每年1.2万元缴费上限的2.5%，已缴存资金中仅约61%转化为实际投资，“开户—缴费—投资”完整链条完成比例不足30%。当前税收优惠模式采用EET模式（缴费阶段税前扣除、投资阶段暂不征税、领取阶段单独计税），每年1.2万元的税前扣除额度对低收入群体激励有限，递延养老税前扣除额度过低、税延额度计算和操作流程复杂、领取阶段3%的实际税率过高等问题突出。

（五）养老金融意识薄弱，投资者教育严重不足

《中国养老财富储备调查报告（2025）》显示，虽然居民养老规划意识明显提高，但行动严重不足—约52%的受访者有提前退休规划意识，实际付诸行动者仅27%，有完整规划者仅占4%。居民风险承受能力较低、风险偏好保守，49.83%的调查对象将“确保本金安全”作为养老投资的长期目标。2025年中国居民金融素养整体得分为73.0分（满分100分），虽连续三年上升，但消费者权利与责任、财务规划两大维度得分创三年新低。养老市场鱼龙混杂，居民对养老金融产品市场环境存在普遍担忧。投资者教育相关的政策供给不足，长期价值投资观念尚未建立，老百姓关注度不够，消费者面临选择困难。2025年平均养老规划启动年龄为37岁，养老储备的“知易行难”困境突出。

（一）打通二三支柱账户，实现三支柱统筹管理

建议尽快打通第二、第三支柱个人账户，实现身份管理、税务管理、资金管理、投资管理、信息管理“五合一”，提升养老金政策可达性。扩大个人养老金账户合格投资管理人和金融产品投资范围。在企业年金层面，赋予职工投资选择权，建立默认投资机制，推动集合计划发展，降低中小企业建立企业年金计划的制度成本。

（二）优化个人养老金税收制度

建议根据各地老龄化程度和收入水平，给予不同地区适度提高个人养老金账户缴费上限额度的自主权。按照家庭而非个人收入确定缴纳上限额度，对低收入群体或纳税临界点人群给予个人养老金账户直接补贴。将第二、第三支柱税收优惠统一或合并计算试点。探索个人养老金税收优惠缴费试点，建立自动加入机制试点。可考虑提供“EET”和“TEE”两种税制选择—中高收入群体选择EET享受税收优惠，低收入群体选择TEE在缴费环节不扣除、领取阶段免税。

（三）加大养老金融产品创新力度

引导金融机构设立养老优惠利率专项信贷额度，建立支持养老服务机构融资需求的“绿色通道”。鼓励建立普惠养老专项再贷款批发式统贷平台，统筹协调中小型养老服务机构（包括民非组织）重点融资需求。开展养老服务基础设施信托和REITs运作模式创新探索。完善养老金融信用合作担保体系。鼓励发行10年期以上或最短持有期5年以上的长期限养老理财产品，强化养老资金长期增值属性。研究建立产品转让、质押机制，破解长期持有与应急流动性的矛盾。

（四）加快养老产业体制机制创新

支持养老服务机构建立现代企业制度，加快推动养老服务民非组织与工商注册养老服务业政策统一。支持地方政府成立养老服务政策性扶持引导基金、养老服务政策性引导产业投资基金、养老服务与养老产业政策性融资担保基金。引导各地政策性融资担保机构、金融养老金融机构、重点养老产业企业、养老产业园区及其他社会资本共同参与。落实好九部门《服务业经营主体贷款贴息政策实施方案》，研究延长政策期限、扩大支持范围。

（五）加强养老金融信息服务平台与人才培养机制建设

建议将“中国银保信”“中国结算”“中债登”三个平台整合，建立政府、金融机构、养老机构、老年客户四位一体的全方位公共资源整合平台。建设养老金融人才培养和投顾服务机制。积极探索养老金融国际合作创新模式。建立养老金融宣传保障与公共服务机制，包括宣传平台、公共调查服务机制、养老金融综合信息服务、智能化服务等。针对不同收入群体开展有针对性的金融知识培训，帮助消费者了解养老金融产品的基本原理和风险收益特征。

（六）设立养老金融业务创新特区

充分发挥上海、北京和深圳金融中心特别是上海国际金融中心建设的全球资产管理中心功能。推动养老金融业务在上述地区率先试点，加强财富管理能力建设，引导养老金融产品投资于中长期稳定收益资产。在试点地区适度提高养老金融产品权益类资产配置比例，探索境外资产配置路径，打造支持中国养老金融服务体系建设的创新试验田。

（本文作者：刘亮，上海社会科学院应用经济研究所副所长、研究员。本文系作者主动供稿，谨致谢忱。）